‘Integriteit is topsport’
Wat is de rol van de burgemeester bij integriteitskwesties? En hoe gaan we om met de verharding in de politieke arena en de vaak op de persoon gerichte aanvallen? In opdracht van het ministerie van BZK schreven Gerd Leers, voormalig burgemeester van Maastricht en waarnemend burgemeester van de gemeente Brunssum, en prof. mr. Hansko Broeksteeg, hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit, allebei een essay over bestuurlijke integriteit op decentraal niveau.
Integriteit staat de laatste jaren, als fundament voor behoorlijk bestuur en het democratisch bestel, steeds hoger op de agenda. Niet voor niets is onlangs een eerste wetsvoorstel integriteit door de Eerste Kamer aanvaard en zet het ministerie van BZK deze kabinetsperiode in op de versterking en verbetering van het huidige integriteitsbeleid. Wat voor normen en procedures kunnen worden gebruikt om integriteit te bevorderen? Tot nu toe ging de aandacht vooralsnog vooral uit naar screening vooraf van politieke ambtsdragers.
Toetsingscommissie integriteit
Waar zowel Leers als Broeksteeg voor pleiten in hun essays, is de instelling van gemeentelijke en provinciale toetsingscommissies voor integriteitsonderzoek. Die moeten volgens Broeksteeg de rol van de burgemeester beschermen bij integriteitskwesties. “De burgemeester heeft weliswaar een wettelijke taak om de integriteit in de gemeente te bewaken, maar om hem of haar zelf dat onderzoek te laten uitvoeren, dat brengt toch bepaalde risico’s met zich mee. Van oudsher is de burgemeester een politieke ambtsdrager die boven de politieke partijen staat, maar je ziet dat hij of zij dan vaak wordt meegetrokken in het politieke strijdgewoel. Ik denk niet dat dit wenselijk is.”
Een toetsingscommissie kan de burgemeester uit deze strijd houden. Zo’n commissie kan volgens Broeksteeg bestaan uit onafhankelijke personen, te vergelijken met bijvoorbeeld een gemeentelijke bezwaarschriftencommissie of een gemeentelijke rekenkamer. “Het gaat om mensen die verstand hebben van dit soort procedures. De commissie onderzoekt meldingen van mogelijke integriteitsschendingen, maar kan bijvoorbeeld ook voorafgaand aan een periode van bestuur wethouders toetsen op integriteitsvraagstukken.”
Leers is het daarmee eens. Volgens de voormalige burgemeester van Brunssum en Maastricht wordt integriteit te vaak betrokken in politieke spelletjes en discussies, waardoor een burgemeester risico’s loopt. “Integriteit is niet alleen maar regels en codes, maar gaat ook om gedrag van betrokkenen. Integriteit is topsport, je moet er dagelijks aan werken. Je kunt niet achterover leunen omdat je alle regels en verordeningen op orde hebt. Je ziet vaak dat mensen worden beschuldigd van bepaalde handelingen of gedrag puur vanuit politieke overwegingen. We noemen dat wel integritisme.
"Om dat te voorkomen moeten we vaker met elkaar praten, met elkaar bewust zijn van wat integriteit is en het op een zorgvuldige manier toetsen. Daarom is zo’n commissie van belang. Die moet niet inhoudelijk gaan oordelen, maar mensen helpen de juiste beslissingen te nemen. Als er twijfels zijn dan moeten de commissies de goede procedures bewandelen, ervoor zorgen dat er onderzoek komt en keuzes worden gemaakt, en ook de burgemeester terzijde kunnen staan. Eigenlijk is het dus een instrument ter waarborging van de goede gang van zaken in een gemeente.”
Verinnerlijking van integriteit
Hoe zouden zorgvuldige integriteitsprocedures er uit moeten zien? Wat hoort er in thuis? Leers: “We hebben in Nederland een hele set van regels en afspraken gemaakt. Deels staan deze ook in de wet, deels gaat het om lokale besluiten en reglementen van orde. Al die regels bij elkaar geven al een raamwerk. Kijk naar het voorbeeld met Khadija Arib in de Tweede Kamer. Had men daar van te voren bepaald wat er in een dergelijk situatie had of zou moeten gebeuren, dan had je niet de beschuldiging gehad van een persoonlijke afrekening."
"Daarom is het zo belangrijk dat je met elkaar, in een college of raad, dit soort regels bespreekt. Die moeten gaan leven, politici moeten deze regels gaan verinnerlijken. Dat vind ik de basis, en die is niet meteen makkelijk. Verinnerlijken vereist op de allereerste plaats helderheid en duidelijkheid in de afspraken. Je kunt pas ergens houvast aan verlenen als je precies weet wat je met elkaar hebt afgesproken. Naast alle wettelijke bepalingen en regels moet er ook in gemeenteraden ontzettend veel aandacht komen om integriteit met elkaar door te spreken, en te zoeken naar situaties die zich kunnen voordoen, bijvoorbeeld door het bespreken van casussen. Daar kan zo’n commissie ook bij helpen.”
Een voorbeeld is hoe het zit met de rol van de burgemeester. Broeksteeg: “Volgens de wet heeft de burgemeester de zorgplicht voor integriteit, maar er gaan geen bevoegdheden mee gepaard. Hij of zij heeft dus geen concrete handvatten om ernaar te handelen. Daar zou je dus een goede procedure voor moeten bedenken. Hoe zet je de burgemeester niet in het middelpunt van de besluitvorming rond integriteitskwesties? Een voorbeeld is wanneer een gemeenteraad op voorstel van de burgemeester een besluit neemt tot een berisping van een raadslid. Dan bestaat het risico dat de burgemeester wordt meegetrokken in de politieke discussie daarover.”
Leers onderstreept dat van harte vanuit zijn eigen ervaring in Brunssum, waar de toenmalige burgemeester zelf de integriteit wilde aanpakken. “Vanuit zijn gedrevenheid het probleem op te pakken zocht hij wanhopig naar extra instrumenten maar kwam hij uiteindelijk zelf met zijn vingers tussen de deur. De burgemeester moet niet gedwongen worden in de rol van sheriff of rechter. Voorkom dat hij of zij zelf onderwerp wordt van het geheel.”
Burgemeester als onderwerp van onderzoek
Maar wat nu als de burgemeester zelf onderwerp van onderzoek wordt in geval van een integriteitsschending? “Dan kunnen de voorzitter en vicevoorzitter van commissie zorgvuldig de procedures doorlopen. Of je kan besluiten tot de inhuur van een externe partij, adviseert Leers. Ook kan er dan een rol zijn weggelegd voor de Commissaris van de Koning, voegt Broeksteeg toe. “Het is verstandig die erbij te betrekken als er klachten zijn over een burgemeester. Die is immers belast met het goed functioneren van burgemeesters, zoals integriteitskwesties.”
Leers pleit dan ook in zijn essay voor meer instrumenten voor de commissaris. “Hij is op dit moment op het gebied van informatievoorziening afhankelijk van informatie van derden. Hij moet veel zelfstandiger de informatie kunnen ophalen. Bijvoorbeeld door zelf gesprekken te voeren in de gemeente. Het inschakelen van een externe toetsingscommissie vind ik ook van belang voor terreinen zoals ondermijning. Ook daar is het belangrijk om kennis en informatie bij elkaar te verzamelen en die regionaal te delen.”
Maximum aantal termijnen
Veel gemeenten die kampen met integriteitskwesties kennen politici die al heel lang in het gemeentebestuur zitten. In zijn essay vraagt Broeksteeg zich af of het instellen van een maximumaantal termijnen als mogelijke remedie zou kunnen dienen om integriteit beter te waarborgen. “Langdurige bestuurlijke problemen ontstaan vaak omdat gemeenten jarenlang dezelfde politieke hoofdrolspelers hebben. Dat zag je in Brunssum waar Gerd waarnemer is geweest, maar ook in plaatsen als Den Helder, Delfzijl en Zundert. Hier wordt de gemeentepolitiek soms decennialang gedomineerd door een aantal politieke figuren. Dat deed deze vraag rijzen. Ook al heb ik het genoemd in mijn essay, toch ben ik er geen voorstander van. Inperking van het aantal termijnen past helemaal niet in de Nederlandse politieke cultuur. Bovendien zijn er ook hele waardevolle raadsleden die meerdere termijnen zitten en hun werk uitstekend doen. Je moet niet het kind met het badwater weggooien.”
Ook is er nog zoiets als de zelfreinigende werking van de democratie, gaat Broeksteeg verder. “Dat zag je in Delfzijl. Daar koos de bevolking, nadat de bestuurlijke problemen echt uit de hand liepen, plots voor een hele andere politieke partij. Ineens werd ChristenUnie een grote partij, iets wat tot voor kort daar ondenkbaar was.”
Leers is ook geen voorstander van een maximum stellen aan het aantal politieke termijnen. “Dat zou echt een inbreuk zijn op het passieve en actieve kiesrecht van mensen. Je gaat mensen beperken in het uitoefenen van hun democratische grondrechten.”
Toch kan het volgens Leers wel degelijk een probleem zijn. “In veel kleinere gemeenten zie je vaak local heroes een rol vervullen in het maatschappelijke krachtenveld, en daardoor dan een zetel krijgen. In veel -vaak kleinere - gemeenten zijn wethouders bijvoorbeeld al 25 jaar actief. Daar is op zich niks tegen, maar het gevaar bestaat dat ze in een bepaalde groef blijven hangen, en nauwelijks nog oog hebben voor anderen. Zij bepalen zowel extern als intern in de eigen organisatie hoe en wat er gedacht wordt, en wat mensen wel of niet mogen. Dat werkt beperkend.
De enige manier volgens hem om hier een oplossing in te vinden is het organiseren van tegenmacht. "Een gezonde democratie kent hoor en wederhoor. Daar moet dan ook meer oog voor komen. Zorg ervoor dat binnen de gemeentelijke organisatie andere partijen ook gehoord kunnen worden. De burgemeester heeft daarin ook een rol. Die moet ervoor zorgen dat er in een besluitvormingsproces voldoende uitwisseling van argumenten plaatsvindt.”
Politieke mores
Ruimte voor tegenmacht maakt de politiek bovendien aantrekkelijk, stelt de oud-burgemeester. Hij maakt zich grote zorgen of jonge mensen zich nog wel aangetrokken voelen tot de lokale politiek. “Als je ziet hoe de media opereren en lokale politici met naam en toenaam voor hun leven lang markeren als ze een fout maken, dan maakt dat het animo om in de politiek te gaan niet altijd groot. Daarom ben ik, zoals verwoord in mijn essay, groot voorstander dat naast integriteit de politieke moraal, de mores, een grotere rol moet gaan spelen."
Er moet volgens hem meer aandacht voor komen voor omgangsvormen, de manier waarop we met elkaar omgaan. "Als ik zie hoeveel gemeenten bezig zijn met ‘Den Haagje’ te spelen, de confrontatie met elkaar op de spits te drijven en elkaar de maat te nemen in bewoordingen die van de straat af komen, vind ik dat afschuwelijk. Het degradeert de politiek.”
En dat heeft ook weer zijn weerslag op integriteitsbeleid, vult Broeksteeg aan “Met alleen staatsrechtelijke regels kom je er niet. Er bestaat ook nog zoiets als constitutionele etiquette, of hoffelijkheid. Dat valt heel moeilijk in regels te vangen. De omgangsvormen met elkaar en tussen organen en ambten, zijn van groot belang. Als die hoffelijkheid er niet is, dan doe je heel weinig met integriteitsregels.”
‘De burgemeester moet optreden’
De verharding van de politiek is mede resultaat van de dualisering van het gemeentebestuur (2002), stelt Leers. “Het is goed om elkaar scherp te bevragen in het zoeken naar beste oplossingen, en het is ook goed dat de politiek naast het bestuur een duidelijke rol heeft gekregen. Maar het is doorgeslagen. Het gaat niet meer over hoe we een oplossing vinden die recht doet aan een zo breed mogelijke gedragenheid, die zoveel mogelijk mensen insluit, maar het gaat om pure confrontatie die men met elkaar aangaat. Dat is zo jammer. Kijk hoe we elkaar bejegenen en afmaken, bijvoorbeeld met taalgebruik, of met integritisme. Daarom vind ik dat het bewaken en bevorderen van de politieke sfeer en de mores ook bij een burgemeester veel meer aandacht moet krijgen. Een burgemeester hoort een wijs persoon te zijn die de raad leidt volgens fatsoen en etiquette. Dat we fatsoenlijk met elkaar omgaan, daar mag je best wel harder grenzen in stellen.”
En daar heeft hij of zij ook de juridische bevoegdheden voor, vult Broeksteeg aan. “Als een raadsdebat uit de hand loopt, en er wordt met modder gegooid, kan hij of zij het debat schorsen. Ook is er de mogelijkheid om een raadslid het woord te ontnemen. Het gebeurt weliswaar heel weinig, we zijn er in Nederland heel voorzichtig in, maar we zijn wel op een punt gekomen dat raadsdebatten zo uit de hand kunnen lopen dat een burgemeester wel moet durven optreden.”
Eerst moet je daarvoor met elkaar afspreken wat de stappen zijn bij integriteitsschendingen. Beide essayisten zijn het eens dat dit het beste kan bij de start van een nieuwe collegeperiode. “Met elkaar moet je nadenken over je integriteitsbeleid. Hoe gebruik je het wel en hoe gebruik je het niet? Integriteit is echt topsport”, benadrukt Leers nog maar eens. “Elke dag moet je ervan bewust zijn.”
Lees de essays van Gerd Leers en Hansko Broeksteeg in de Essaybundel Bouwstenen voor het bevorderen van een integer decentraal bestuur.