‘Lokale enquêterecht wordt nog te weinig proportioneel gebruikt’
Het lokale enquêterecht is een belangrijk controle-instrument van gemeenteraden en provinciale staten waarmee ze informatie over het handelen van hun bestuur kunnen krijgen. Informatie waarmee ze het bestuur kunnen controleren. Het gebruik van het lokale enquêterecht voldoet niet aan de verwachtingen. Dat blijkt uit promotieonderzoek van Ilse de Haan.
De minister van BZK deelde aan de Tweede Kamer mee de aanbevelingen uit het proefschrift over te nemen. Een van die aanbevelingen was het schrijven van een handreiking. In opdracht van het ministerie van BZK schreef De Haan onlangs die handreiking, waarin aan onder anderen raads- en Statenleden wordt uitgelegd wanneer en hoe ze het lokale enquêterecht kunnen en mogen gebruiken.
Sinds haar proefschrift De functionele waarde van het lokale enquêterecht is De Haan misschien wel de grootste expert in ons land als het gaat om het lokale enquêterecht. Wie het instrument wil gebruiken komt al snel bij haar uit. Als strategisch adviseur staat zij veel overheden bij met advies. Onlangs publiceerde BZK haar handreiking.
Het lokale enquêterecht is niet echt heel erg bekend. Wat is nou precies het controle-instrument? En wat kunnen gemeenteraden en provinciale staten daarmee?
De Haan: “Vaak kennen mensen het parlementaire enquêterecht, dat komt natuurlijk regelmatig in het nieuws. Het lokale enquêterecht is ongeveer een zelfde controle-instrument, maar dan op lokaal niveau, dus uitgevoerd door gemeenteraden en provinciale staten. Het is het aller zwaarste instrument waarmee zij het bestuur kunnen controleren. Om het bestuur te kunnen controleren heb je informatie nodig over hoe er is gehandeld. Het lokale enquêterecht geeft de meest vergaande bevoegdheden om die informatie te kunnen krijgen. Sterker nog, je kunt ermee afdwingen dat je het krijgt. Die informatie is op te halen bij zowel het college als ambtenaren, maar ook bij oud-wethouders, oud-raadsleden en leden van de rekenkamer. Al die mensen zijn verplicht mee te werken. Doen ze dan niet, dan zijn ze strafrechtelijk vervolgbaar. Het gaat heel ver. Daarom is het dus echt een ultiem instrument om erachter te komen hoe het college heeft gehandeld en indien nodig daar vervolgens iets aan te doen.”
Wordt er vaak gebruik van gemaakt?
“Nee, gelukkig niet. De gemeenteraad en de provinciale staten hebben ook heel veel andere manieren om informatie te krijgen die veel minder ver gaan, en daar lukt het gewoon vaak mee. Je moet het instrument ook echt pas gebruiken als het met alle andere methoden niet is gelukt. Als het vaak zou worden gebruikt, zou dat ook iets heel ernstigs zeggen over de informatievoorziening aan de volksvertegenwoordigers. Ik denk dat het een aantal keren per jaar wordt gebruikt. Sinds de invoering in 2002 is het ongeveer 70 keer gebruikt.”
Wat was voor jou de reden onderzoek te doen naar dit vergaande controle-instrument?
“Ik was destijds hoofddocent staatsrecht aan twee hbo-opleidingen en zat in vier rekenkamers. Ik wilde wat anders, me nog verder ontwikkelen en zes jaar geleden kwam het lokale enquêterecht op mijn pad. Dat kwam door (toen) Hoogleraar Douwe Jan Elzinga van de Rijksuniversiteit Groningen. Ik ben koffie met hem gaan drinken en heb met hem gesproken over mijn liefde voor staatsrecht en het openbaar bestuur en dat mijn interesse ligt op het snijvlak van juridische (normatieve) regels en de politieke praktijk. Het lokale enquêterecht begeeft zich op dat snijvlak en was nog nooit onderzocht en zo kwam het onderwerp op mijn pad. Dus dat past er erg goed bij me. Ik ben erg blij dat ik dit onderzoek heb mogen doen.”
En wat is conclusie? Werkt het instrument?
“Het zou te ongenuanceerd zijn om te zeggen dat het niet werkt. De wetgever had een bepaalde verwachting van het instrument en dat was enerzijds dat het de gemeenteraad de feitelijke informatie zou opleveren die hij nodig heeft. Anderzijds verwachtte de wetgever dat het controle-instrument proportioneel wordt gebruikt. Dat wil zeggen, dat je het pas gebruikt op het moment dat je de informatie niet op een andere manier kan krijgen. Die proportionaliteit is zo belangrijk, omdat gebruik van dit instrument de persoonlijke levenssfeer van mensen nogal kan schaden, vooral van getuigen. Het is best heftig als je in het openbaar wordt verhoord en je alles op tafel moet leggen. En als je kiest voor het lokale enquêterecht, heb je nog verschillende bevoegdheden: schriftelijke informatie, mondelinge informatie, ook die moet je proportioneel gebruiken. Dus kan je alle informatie schriftelijk krijgen, dan ga je niet over tot mensen verhoren. Dat is te schadelijk en het levert niks nieuws op.” Uit mijn onderzoek blijkt dat door de beperkte en onduidelijke regelgeving vaak niet de informatie wordt verkregen die nodig is én het lokale enquêterecht niet proportioneel wordt gebruikt.
Dus het instrument voldoet niet de verwachting?
“Nee. Je ziet dat gemeenteraden vaak een politiek belang hebben bij het gebruik van het instrument. Wanneer er is iets heel ergs is gebeurd, moet er een signaal worden afgegeven. Natuurlijk is politiek hartstikke belangrijk, maar het gebruik van het lokale enquêterecht is zo niet proportioneel. Je ziet ook dat wanneer alle informatie al is verkregen, mensen toch verhoord worden, want je moet aan de buitenwereld laten zien wat je doet. Daar is het instrument dus niet voor bedoeld, je schaadt er bovendien ook mensen onbedoeld mee.”
Is dat te wijten dan aan de gemeenteraden en provinciale staten?
“Nee. Dat komt door een gebrek aan duidelijke regelgeving en bekendheid. Het instrument is neergelegd in zo weinig artikelen met weinig toelichting is. Raads- en Statenleden weten gewoon niet precies hoe ze het moeten gebruiken. Voordat ik onderzoek deed, werd er nooit uitleg over gegeven. Dan kan je ook niet verwachten dat het allemaal naar verwachting verloopt..”
En wat zijn volgens jou de belangrijkste oplossingen die we kunnen bedenken, zodat de raadsleden en Statenleden er beter gebruik van kunnen maken?
Enerzijds heb ik het ministerie aanbevolen de wetgeving aan te passen, dus uit te breiden. Geef wettelijk meer kaders, zoals bijvoorbeeld het parlementair enquêterecht. Anderzijds, - en gelukkig heb ik daar aan mogen meewerken-, moeten we zorgen voor een hele duidelijke uitleg van hoe je het controle-instrument gebruikt. Je ziet gemeenteraden en ook provinciale staten heel erg naar elkaar kijken als ze een lokale enquête gaan houden. Hoe hebben anderen het gedaan? Je ziet dus steeds die herhaaldelijke fouten gemaakt worden.”
En die uitleg heb jij dus in de handreiking gegeven?
Ja, zo goed mogelijk. Mijn proefschrift geeft die uitleg al, maar dat is natuurlijk best heel ingewikkeld. Het is een dik boek met veel jargon, zoals een proefschrift hoort te zijn. Dat ga je als gemeenteraad niet even lekker doorlezen met een kopje thee erbij. In de opdracht van het ministerie heb ik geprobeerd een handreiking te schrijven die goed te lezen is voor raadsleden, Statenleden, griffie, getuigen en ondersteuners. Wat zijn de verwachtingen? Hoe gebruik je het instrument? Het is heel fijn dat er een commissie van mensen uit het veld als meelezers bij betrokken is geweest, die konden beoordelen of de handreiking voldoende begrijpelijk is. Er was een burgemeester, een raadsgriffier maar ook mensen vanuit de VNG en mijn voormalige promotor”.
Wat zijn de belangrijkste tips, aandachtspunten die je wil meegeven?
“Ik zou altijd gemeenteraden en provinciale staten adviseren inhoudelijke ondersteuning te betrekken als je overweegt een lokale enquête te houden of gaat houden. Het helpt dat je mensen erbij betrekt die snappen hoe het instrument moet en kan worden gebruikt. Want zelfs met de handreiking blijft het een zwaar en vergaande controle-instrument waar je zorgvuldig mee om moet gaan. Gebruik daarom het instrument echt alleen maar als laatste middel, dus als er geen andere mogelijkheid is. Onderschat het niet en gebruik het ook inhoudelijk proportioneel. Je wil als gemeenteraadslid en provinciale staten immers niet onnodig mensen schade berokkenen.”
Meer weten?
Lees het proefschrift van Ilse de Haan De functionele waarde van het lokale enquêterecht of bekijk de Handreiking Decentraal enquêterecht.